Resumes Des Documents Sur La Decentralisation Et Le Developpement Rural Produits Par SDA En 1997

Ce document présente une analyse sur les risques des processus de décentralisation et les atouts de la FAO en matière de création des conditions favorables à la décentralisation. L'identification des risques de la décentralisation et la prise en compte des atouts de la FAO, permettent de proposer un modèle de décentralisation (RED-IFO) fondé, d'une part, sur une méthodologie de régionalisation des demandes et de différenciation des politiques, et d'autre part, sur trois politiques d'accompagnement liées à l'accès à l'information, la formation et l'organisation. Les expériences de la FAO sont classées selon trois éclairages comportant différentes lignes d'action:

• un éclairage institutions publiques dont les lignes d'action sont l'approche des systèmes de production agricoles, le rôle de la formation, et la restructuration des institutions;
• un éclairage société civile avec trois lignes d'action consistant en la promotion de projets de gestion de terroirs, la vulgarisation participative, et les programmes de participation populaire et la structuration des organisations paysannes;
• un éclairage niveaux locaux de gouvernement dont les deux lignes d'action sont les niveaux locaux de gouvernement en tant que pôles de développement rural et la construction des interfaces entre les niveaux national et local de gouvernement.

2. Analyse de documents en matière de développement rural décentralisé

Cette publication est le résultat d'une revue de documents produits par la FAO dans le cadre de ses activités et qui touchent directement ou indirectement le thème de la décentralisation du développement rural. Cette revue incorpore aussi des publications d'autres institutions (Banque Mondiale, FIDA, CFDE) choisies parce qu'elles éclairent bien l'analyse de la décentralisation. Le document consiste en un ensemble de fiches analytiques et synthétiques sur chacun des 59 textes retenus.

Les textes ont été classés selon les domaines plus précis qu'ils couvrent et qui sont présentés sous sept grandes rubriques: 1. Formation, vulgarisation et recherche (cinq fiches), 2. gestion des terroirs (six fiches), 3. municipalités et développement rural (2 fiches), 4. planification décentralisée, restructuration des institutions et gestion des services d'appui à l'agriculture (dix fiches), 5. programme spécial, pauvreté, emploi et sécurité alimentaire (huit fiches), 6. participation populaire (dix-huit fiches), et 7. rôle de la région, programmes locaux de développement et communautés rurales (dix fiches).

3. RED-IFO un modèle pour analyser la décentralisation

Ce document propose une systématisation des expériences de la FAO dans un modèle de décentralisation participative, appelé modèle RED-IFO. Ce modèle part de la reconnaissance qu'il existe un héritage des politiques centralisées de développement rural, dont il faut tenir compte pour identifier les risques que comporte la décentralisation. Cinq risques principaux sont présentés: a) le remplacement d'une logique de l'offre par une logique de la demande, b) l'asymétrie d'information qui ne facilite pas la coordination des activités, c) l'apparition de vides institutionnels et une offre amoindrie de services d'appui, d) une appropriation de la décentralisation par les élites locales, et e) la rigidité institutionnelle.

La prise en compte de ces risques permet au modèle de proposer une méthodologie de décentralisation (Régionalisation des demandes et Différenciation des politiques) et un paquet de politiques d'accompagnement (Information, Formation et Organisation). La méthodologie met en avant la nécessité d'un effort de création et de renforcement des associations intermédiaires représentatives de l'ensemble de la population rurale, dont la vocation serait d'être le maillon central du dialogue entre l'Etat et les autres acteurs du développement rural. Le modèle plaide pour la création d'institution par les populations rurales elles-mêmes.

4. PANIAGUA R., L'analyse des systèmes institutionnels (ISA) Propositions méthodologiques

Le groupe de travail IG1 de la Division SDA de la FAO développe des instruments d'analyse et de proposition sur les institutions du développement rural, en renforçant ses activités d'échange et de capitalisation des informations sur ce thème, ainsi que ses capacités d'analyse comparée sur les expériences en cours dans les différentes régions du monde. Les principaux axes de ce travail de développement des instruments concernent la restructuration des institutions, la décentralisation et le rôle des interfaces régionales et des gouvernements locaux. Pour ce faire, IG1 a proposé de mettre en place un outil d'analyse sur les systèmes institutionnels appelé ISA, qui serait à la fois un système de gestion de l'information interne à la FAO, une porte d'entrée aux autres réseaux d'information, et un système de veille stratégique sur les informations pertinentes au travail d'IG1.

Ce document présente d'une manière sommaire les caractéristiques souhaitables de ISA et pose un certain nombre de décisions stratégiques préalables au lancement et au démarrage de cet outil d'analyse. Cela étant fait, le document s'attarde plus longuement sur la problématique de l'analyse des systèmes institutionnels et les lignes de recherche sur la décentralisation qu'en découlent.

5. Le rôle de la région, Actes de l'atelier régional sur l'interface développement local/cadres stratégiques, Praia, 10-18 Mai 1996

La FAO a organisé un atelier intitulé Interface Développement Local/Cadres Stratégiques, le rôle de l'échelon régional. Il apparaissait intéressant en effet de passer en revue les connaissances et les pratiques actuelles qui concourent à la préparation au niveau national voire international des grands programmes de développement, notamment en faveur de la protection de l'environnement, de la lutte contre la désertification ou de l'éradication de la pauvreté, en confrontant les modalités de leur formulation globale avec les autres modes d'intervention en milieu rural qui privilégient eux, des approches participatives au niveau local, comme par exemple le développement villageois, la gestion des terroirs, etc.

Ce document est un compte rendu assez complet et intéressant des discussions de cet atelier, qui a réuni une trentaine de personnes venant des pays d'Afrique Sahélienne et du Maghreb (Algérie, Bénin, Burkina Faso, Cap Vert, Guinée, Guinée Bissau, Mali, Maroc, Mauritanie, Niger, Togo, Tchad, et Sénégal). L'analyse des expériences a été suivie par la présentation du modèle RED-IFO de décentralisation, du programme LEADER de l'Union européenne. Les principales discussions présentées dans ce document portent sur les institutions, la participation et le rôle de la région.

6. NADIR M. T., Restructuration des institutions rurales: principes et méthode, leçons des expériences FAO

Ce texte analyse le contexte où se situent les expériences récentes de restructuration des institutions rurales auxquelles la FAO a apporté son expertise, ainsi que les nouvelles orientations qui vont dans le sens d'une démocratisation politique et d'une libéralisation économique réduisant le champ d'intervention de l'Etat au bénéfice de celui de la société civile. Le document s'attache à expliciter le type d'appuis que la FAO a apporté aux institutions publiques du secteur rural dans leur effort d'adaptation au nouveau contexte économique. L'auteur montre comment la FAO est parvenue, dans le domaine institutionnel, à définir et à perfectionner après leur mise en pratique en milieu réel, ses méthodologies et instruments d'analyse et des modèles d'organisation.

Le rapport présente en détail les objectifs, les principes de base et les étapes de la restructuration des institutions, la méthodologie suivie par les gouvernements pour mener de l'avant cette restructuration ainsi que les incidences du processus sur les ressources humaines et les mesures d'accompagnement préconisées. Le document finalise en présentant quelques exemples de restructuration au Bénin, en Côte d'Ivoire, et au Togo, tout en tirant les leçons principales de ces efforts.

7. La municipalización del desarrollo rural en America latina: situación actual y perspectivas

Ce document affirme que le défi auquel fait face le processus de réforme économique et politique en Amérique latine concerne essentiellement la nécessité de restructuration des institutions et des modalités de formulation des politiques, afin d'assurer une plus grande représentation, participation et responsabilisation. La municipalisation du développement est ainsi analysée comme l'une des voies les plus prometteuses dans la région pour assurer l'objectif d'un développement rural équitable et durable. Le document présente les principaux résultats de la réflexion organisée par la FAO et CLACSO sur les espaces municipaux, leurs structures, la portée et les limites de leurs interventions. Il présente aussi les tâches futures pour arriver à une véritable municipalisation du développement rural.

Le document analyse en particulier l'expérience des fonds sociaux d'investissement et les modalités de participation qu'ils ont mises en œuvre, et présente trois études de cas: a) l'espace municipal de développement au Nicaragua, b) la participation populaire comme axe du changement en Bolivie et c) les difficultés de la municipalisation en Colombie. La conclusion de ces analyses est que les relations entre municipalisation et décentralisation n'ont pas été clairement établies, ce qui limite la portée de ces processus.

8. NADIR M. T., Les Chambres d'Agriculture: modèles de représentation et outil de participation des agriculteurs

Ce document synthétise différentes expériences de la FAO en matière de création et renforcement des organismes de représentation des agriculteurs. L'objectif de ces expériences a été de donner aux agriculteurs la place qui leur revient dans la société civile, en facilitant leur accès aux circuits économiques et l'intégration de leurs activités à l'ensemble de l'économie. Les axes de cette expérience sont: a) la reconversion des organisations agricoles à caractère économique pour en faire des unités professionnelles, gérées par les agriculteurs et répondant aux critères d'efficacité et de rentabilité; b) la mise en place d'organisations professionnelles dont la mission est de représenter les agriculteurs et de participer en leur nom à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques et des programmes de développement rural.

Après avoir présenté les problèmes créés par l'absence de représentation des agriculteurs, l'auteur présente un modèle institutionnel pour assurer leur représentation, à savoir les Chambres d'agriculture, dont sont exposés en détail les principes, les fonctions et l'organisation locale, régionale et nationale. Dans la dernière partie du texte, l'auteur présente quelques exemples de restructuration ou de création des Chambres d'agriculture au Mali, Togo et dans les pays du Maghreb.

9. GAIHA R., Decentralisation: Indian experience

Les analyses de ce document portent sur les différentes phases de décentralisation de la planification en Inde, fondée sur le principe constitutionnel de renforcement des Panchayats en tant que institution locale autonome. Le document montre en particulier les difficultés qu'a connu ce processus pour renforcer les liens entre les institutions publiques nationales, les Panchayats et les organisations rurales, dans le contexte des programmes de lutte contre la pauvreté. Le document comprend une présentation de la structure et l'organisation des Panchayats, une analyse des difficultés de la mise en œuvre du processus de planification décentralisée.

L'auteur propose quelques orientations sur les réformes souhaitables afin de donner une plus grande efficacité à la décentralisation: "the first issue is selection of activities. Unless the organisation responds to a felt need of the community, it is unlikely to attract participants. Experience suggests that the participation of members is usually better when they have a financial stake. Finally, overburdening of an organisation with multiple objectives must be avoided as it could stifle its growth. Management capacities grow gradually. Once an organisation becomes viable, it could diversify its activities" (p. 17).

10. GORDILLO G., The Reconstruction of Rural Institutions

Le texte présente les concepts de base pour comprendre les processus de reconstruction des institutions rurales, aussi bien du point de vue de la réforme de l'Etat que de la dynamique des collectivités rurales et des organisations paysannes. Le contexte général est celui de la construction d'un nouveau modèle de développement plus productif, équitable et durable, et dont l'objectif central consiste en l'établissement d'un sentier de croissance qui résulte de la construction de consensus et qui donne stabilité, certitude et orientation aux politiques agricoles.

Un apport essentiel de l'auteur vient du fait qu'il ne voit pas dans la reconstruction des institutions seulement un changement dans l'organisation et les fonctions de l'Etat mais plus globalement la réforme de l'ensemble de règles et conventions par la concertation et les interactions sociales. Le texte analyse les nouvelles tendances qui apparaissent dans la formulation et la mise en œuvre des politiques rurales, les changements structurels dans l'articulation entre les espaces urbains et ruraux, et la réforme des politiques et des modalités d'intervention de l'Etat. Cette approche lui permet de démontrer le lien entre le renforcement de la démocratie, notamment à la campagne, et l'efficacité économique, et de valoriser l'indispensable rôle qu'aura à jouer le niveau local dans les nouvelles stratégies de développement.

11. BAAS S., News Trends in Rural Development and Poverty alleviation: the concept of participatory institutional development

Ce document part d'un point de vue historique qui essaie de synthétiser les expériences antérieures de développement rural. Sur la base des résultats de cette exploration historique, l'accent est mis ensuite sur les défis spécifiques qui se posent au développement rural dans les zones arides, marginalisées et avec un faible potentiel de production. Plus particulièrement, le texte s'oriente à l'analyse de quelques-unes des composantes essentielles du développement rural et de la lutte contre la pauvreté qui ont pris une importance croissante au cours des années récentes, à savoir la responsabilisation des communautés au niveau local, la participation et le renforcement institutionnel.

Dans une première section, l'auteur tire les leçons des expériences passées de développement dont les échecs seraient liés au manque de participation des populations, la faiblesse des niveaux locaux de gouvernement dans un contexte très centralisé, et le parti pris de favoriser la grande agriculture commerciale, sans parler du peu de considération qui a été donné au rôle de la femme dans les stratégies. Ce bilan permet à l'auteur de proposer un certain nombre de voies pour améliorer les approches de développement rural et de lutte contre la pauvreté, avec une considération spéciale pour les zones arides.

12. MUJERI M. K./SINGH L. S., CaseStudies on the impact on decentralization: Bangladesh

Ce texte analyse la longue histoire du processus de décentralisation en Bangladesh et son impact sur le développement rural. La décentralisation a été impulsée par la demande d'autonomie de la part des niveaux locaux de gouvernement, qui se sont vus confier un nombre croissant de fonctions. Un moment clé de ce processus sera la Constitution de 1971 suite à l'indépendance, qui indique que "les responsabilités des gouvernements locaux dans chaque unité administrative de la République doivent être confiées à des organismes locaux composés de personnes élues selon la loi" (p. 4). L'auteur analyse les raisons qui expliquent que, malgré un environnement juridique assez favorable, la mise en œuvre de la décentralisation soit plutôt insatisfaisante.

Le renforcement des institutions locales de gouvernement est la voie la plus récente mise en place par le gouvernement pour essayer d'avancer dans la décentralisation. Le document analyse les modalités de ce renforcement et les fonctions attribuées à chaque type d'institution locale. Un chapitre spécial est consacré au développement du rôle des municipalités et des corporations urbaines, sur la base d'un processus de dévolution. Dans ce contexte, les relations entre les niveaux local et central, et les impacts sur le développement rural semblent assez problématiques, et méritent un chapitre spécial de conclusions et recommandations.

13. GONZALEZ R. P., CaseStudies on the impact of decentralization: Philippines

Ce document s'attache à démontrer que le processus de décentralisation en Philippines, malgré une histoire de gouvernements fortement centralisés, a réussi à mettre en place un Code régissant les gouvernements locaux, dont les principales caractéristiques sont tracées avec beaucoup de détail. Le renforcement des niveaux locaux de gouvernement s'est accompagné par un processus plus global de libéralisation économique, retrait de l'Etat participation de la population dans les mécanismes de prise de décisions: "devolution and decentralization have marked Philippine government policies over the past ten years. The emergent thinking is that while central government provides the broad policy framework and social environment, it is the Local Government Units (LGU), private sector and civil society entities who shall act as the prime engines for growth, equity and sustainability", (p. 5).

La responsabilité des LGU est particulièrement forte en matière de politiques de lutte contre la pauvreté. L'auteur consacre donc une partie de son texte à analyser la pauvreté en Philippines. A la suite de cette analyse, sont présentées les principales caractéristiques du Code sur les gouvernements locaux de 1991, et les performances et obstacles qu'a connu son implémentation.

14. FAO/CERFE, Italian Lessons on the Relations between Civil Society and Public Administration in the Context of Decentralization

Dans sa première partie, le document identifie les tendances récentes en matière de décentralisation et les défis principaux auxquels elle doit faire face. La pertinence du cas italien est justifiée par l'importance que l'Italie a donné à la dimension municipale de la décentralisation et par la capacité que le pays a montré en termes d'innovation institutionnelle. Ces deux caractéristiques semblent, d'après les auteurs, assez relevantes pour les pays en développement.

Une caractéristique sur laquelle s'attarde le document concerne les relations entre la décentralisation et la réforme de l'administration publique. Ces relations permettent de comprendre les opportunités, le potentiel, les risques et les obstacles implicites dans la décentralisation. De la même importance sont les relations entre l'administration publique et la société civile, qui rendent compte de l'accumulation de capital social et du sens civique dont dépend en grande partie l'efficacité des institutions: "studies on the subject have shown that in Italy the efficiency of its public institutions at local and regional levels is at present much higher where there are well established civic traditions and a wealth of social capital" (p. 8). La formation, l'information et l'implémentation de la décentralisation reçoivent aussi un traitement approfondi.

15. BAKO-ARIFARI N., Processus de décentralisation et pouvoirs traditionnels: Typologie des politiques rencontrées

Le document le rôle que les institutions traditionnelles peuvent jouer pour dynamiser ou freiner la décentralisation. D'après l'auteur, ces institutions sont aujourd'hui témoins et acteurs dans les politiques de décentralisation qui véhiculent des projets de société et des valeurs de démocratie locale, de développement local, de promotion de la société civile, de participation populaire et de bonne gouvernance, qui mettent l'accent surtout sur le mérite, la position acquise et les structures d'adhésion. C'est-à-dire de valeurs qui apparemment sont aux antipodes du patrimonialisme légal, des registres de légitimité traditionnelle, des positions statutaires héritées et des structures d'appartenance qui servent de support structurel aux institutions traditionnelles, même si l'on évoque par ailleurs le potentiel des liens de solidarité et des pratiques de proximité qu'elles recèlent.

Le positionnement par rapport à ces institutions dans le cadre d'une politique de décentralisation peut être différent mais il a un impact sur les performances de la décentralisation elle-même. C'est pourquoi le texte s'attache à établir une typologie des diverses politiques gouvernementales à leur égard: les politiques d'intégration, les politiques d'association, les stratégies d'adaptation, les stratégies de l'informel et enfin les politiques d'exclusion.

16. BONNAL J./MUHEIM P., Preliminary analysis of a questionnaire on decentralization: Outline of a Typology

Afin de mieux comprendre les processus de décentralisation, la Division SDA de la FAO a élaboré un questionnaire sur leurs principales caractéristiques et les modalités de la décentralisation dans le secteur agricole et le développement rural. Ce questionnaire a été envoyé à une vingtaine de pays ayant entrepris un processus de décentralisation, récemment ou dans un passé pas trop lointain. Le texte de BONNAL et MUHEIM constitue une première approximation aux résultats qui émanent de ces questionnaires. Les auteurs cherchent, sur la base d'un échantillon de 20 pays et de 7 variables jugées les plus pertinentes, à élaborer une typologie de la décentralisation.

La typologie distingue d'emblée "two initial groups: the centralised countries (8 countries) and the decentralised countries (12 countries). The latter group can be further dived into two sub-groups: countries characterised by a high degree of local/regional autonomy (6 countries), thus indicating the pre-eminence of the sub-national levels of governments in the decentralization process, and countries where the central government leads the process of decentralization with strongly codified and active initiatives such as reform of central level institutions or policy procedures (6 countries" (p. 3).