REPUBLIQUE DE GUINEE-BISSAU
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Etudes de Cas

L'auteur: Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture
Le contact: Jean Bonnal

Republique de Guinee-Bissau


Les appellations employees dans cette publication et la presentation de donnees qui y figurent n'impliquent de lat part des auteurs aucune prise de position quant au statut juridiqude des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorites, ni quant au trace de leurs frontieres ou limites.

A. Données générales sur le pays

Superficie36.125 km²
Population (millions)1,1
Taux de croissance démographique2,1%
Taux d'urbanisation (1995)21,7%
Densité (1995)30 h/km²
PIB (1994) MilliardsUS$ 0,24
PIB par habitantUS$ 218
Unité monétaireFranc CFA
Budget de l'Etat20% du PIB
Indicateur développement humain0,291
Rang IDH (sur 174 pays)163

Frontières, topographie et climat

Pays d'Afrique de l'Ouest, baigné par l'océan Atlantique, limité au nord par le Sénégal, et à l'est et au sud par la Guinée, la Guinée-Bissau comprend, outre sa superficie continentale d'environ 28 000 km ², soixante îles au large de ses côtes, dont l'archipel des Bissagos. En dehors des îles, la Guinée-Bissau est constituée par une plaine côtière marécageuse. Le relief s'élève progressivement vers l'est jusqu'à former un plateau qui, au sud-est, culmine à 360 m d'altitude. De nombreux fleuves serpentent d'ouest en est et forment de vastes estuaires à leur embouchure. La plupart d'entre eux sont navigables et constituent le principal moyen de transport. Le pays est soumis à un climat tropical humide, avec des températures moyennes annuelles de 25!°C, sans variation très marquée d'une saison à l'autre. La saison des pluies dure de juin à novembre; la moyenne annuelle des précipitations, à Bolamâ, atteint 2 184 mm.

Caractéristiques et évolutions récentes du système politique

Dirigé depuis 1975 par un parti unique (Parti africain pour l'indépendance de la Guinée et du Cap-Vert (PAIGC), scindé en deux formations après la séparation des deux anciennes colonies portugaises en 1980), le pays est entré à partir de 1986 dans un processus de libéralisation économique d'abord, et de démocratisation politique ensuite avec l'instauration du multipartisme et d'un régime présidentiel fort en 1991. Au même temps que le PAIGC acceptait le multipartisme, la Cour suprême légalisait plusieurs partis d'opposition. Des élections présidentielle et législatives pluralistes, d'abord prévues pour novembre 1992, ont finalement eu lieu en juillet 1994. Le pouvoir législatif repose en l'Assemblée Nationale formée de 150 membres. D'un point de vue administratif, le pays est divisé en un secteur autonome pour la capitale et huit régions subdivisées en 36 secteurs ou communes. En dehors de la capitale, les centres provinciaux ne sont que de villages faiblement peuplés et équipés. Le même homme politique (J. B. VIEIRA) a été élu Président de la Guinée-Bissau en 1984 (année de la promulgation de la constitution en vigueur, qui donnait au président les fonctions de chef de l'Etat, du gouvernement, du parti et des forces armées), en 1989, et en 1994. Il est toujours aujourd'hui le chef de l'Etat. Cependant, un tout récent accord politique avec les forces d'opposition prévoit la mise en place d'un gouvernement d'unité nationale ainsi que l'organisation des élections législatives et présidentielle, si possible avant la fin de 1999.

L'agriculture dans la Guinée-Bissau

L'économie de la Guinée-Bissau est principalement agricole. Elle est fondée sur les cultures vivrières: le riz (nourriture de base de la population), le sorgho, le maïs, les plantains et le manioc. Les activités agricoles, dont la majorité sont réalisées dans le cadre d'une agriculture de subsistance, représentent plus de 46,3 % du PIB et restent l'occupation essentielle de 90 % de la main-d'œuvre locale. L'autosuffisance alimentaire n'est pas atteinte mais les ressources de la pêche et de la forêt ne sont pas pleinement exploitées. Les exportations se composent principalement d'arachides, cultivées à l'intérieur du pays, de noix de coco, que l'on trouve sur les îles et la côte, et de noix de cajou. Cette dernière constitue la moitié des revenus annuels à l'exportation de la Guinée-Bissau. Secteur en plein développement, la pêche représentait, au début des années 90, la première source de revenus, grâce aux ventes des droits de pêche, supérieures aux exportations elles-mêmes.

Situation économique actuelle

La Guinée-Bissau est l'un des pays les plus pauvres d'Afrique et ne se maintient en vie que grâce à l'aide internationale. L'économie du pays est minée en particulier par le fardeau d'une dette très lourde (trois fois supérieure à son PIB) et par un chômage touchant près de 40 %de la population active. Depuis 1986, la politique économique a radicalement changé; le gouvernement ayant renoncé au dirigisme. Des programmes d'ajustement structurel successifs, touchant également l'agriculture et accompagnés d'une politique de stabilisation économique, ont été mis en œuvre depuis 1987, avec le soutien du FMI et de la Banque mondiale. Cette politique semble porter ses fruits mais n'a pas réussit à réduire l'extrême fragilité de l'économie.

B. Processus de décentralisation en cours

Historique, objectifs et cadre juridique

Le processus de décentralisation a démarré en décembre 1994 comme un complément du processus de privatisation initié dès 1986. Les deux évolutions ont été décidées par le gouvernement central avec l'objectif de concourir à la restructuration de l'économie tout en essayant de répondre à une pression politique grandissante pour une plus grande démocratisation des institutions du pays. La Loi de décentralisation n'a cependant été mise en application qu'en 1997.

Fonctions, ressources et autonomie des entités décentralisées

Cette loi attribuait aux régions et aux secteurs de nouvelles fonctions de décision, exécution et contrôle, laissant toutefois la responsabilité de gérer le financement du développement au niveau du gouvernement national. La décision de décentraliser s'est révélée être, plus clairement que dans presque n'importe quel autre pays ayant mis en œuvre une politique de décentralisation, une décision purement formelle dans la mesure où aussi bien le niveau intermédiaire que le niveau local n'ont reçu aucune nouvelle ressource pour leur permettre de faire face aux nouvelles fonctions impliquées par la décentralisation. Les pouvoirs des autorités en charge des entités décentralisées sont donc quasi-inexistants.

C. La décentralisation et le développement rural

Formes de la décentralisation et élaboration des politiques agricoles et de développement rural

Le processus de décentralisation en matière de développement rural a en fait précédé le processus plus global de décentralisation politique du pays; il a en effet démarré dès 1986. Sa forme prédominante, en fait unique, a été une forte déconcentration des services centraux de l'Etat. Cette déconcentration, encore une fois purement formelle, ne s'est traduite que seulement dix ans après (août 1996) par un programme de restructuration administrative du Ministère de l'agriculture, qui a essayé de donner un contenu réel à la déconcentration en faisant jouer un rôle au niveau local. Malgré la persistance de modalités de planification du développement rural essentiellement nationales, le caractère centralisé des politiques agricoles n'a pas empêché une différentiation, somme toute modérée, de ces politiques en fonction des régions et des types de production. Cette différenciation s'est également accompagné, d'une part, de la mise en place de certaines formes de concertation et de décision conjointe entre les niveaux national et local, et, d'autre part, d'une coordination partielle des interventions au niveau des régions. Ainsi par exemple, en ce qui concerne les actions liées aux équipements et infrastructures ruraux, si la prise de décisions et le financement sont une responsabilité exclusive du niveau national, les tâches de contrôle, suivi et évaluation sont partagées entre les trois niveaux national, régional et local.

Les services d'appui à l'agriculture et la décentralisation

Il en va de même du point de vue de la définition des politiques liées aux principaux services d'appui a l'agriculture. A l'exception de la formation, dont la politique est définie seulement par le niveau national, les politiques de vulgarisation, recherche et inputs sont définies conjointement par les niveaux national et local. Le financement de ces quatre services est cependant centralisé et la responsabilité revient au niveau national. L'importance du rôle des principaux acteurs du développement rural (secteur public, secteur privé, organisations de producteurs, ONG) est variable selon les services et aucun modèle général ne semble se dégager, ce qui témoigne probablement d'une absence effective de politique agricole cohérente. Ainsi, le secteur public est le seul offreur des services de recherche, mais il partage ce rôle avec les organisations de producteurs et les ONG pour les services de formation, et avec les ONG pour les services de vulgarisation. Il est par ailleurs absent de la fourniture du service de crédit dont l'offre provient uniquement des ONG, ainsi que de l'offre d'inputs qui est assurée à la fois par le secteur privé, les organisations des producteurs et les ONG.

Politiques d'accompagnement, contraintes et évaluation sur le processus de décentralisation

A l'exception d'un certain appui à l'organisation des producteurs, aucune politique d'accompagnement n'a été mise en œuvre pour appuyer le processus de décentralisation. L'absence d'information sur ce processus explique sûrement les retards pris dans son application alors que le manque de formation aux nouvelles compétences semble confirmer l'hypothèse que la décentralisation en Guinée-Bissau peut être caractérisée plus comme un objectif formel que comme un processus effectivement en cours. A partir de là, il est facile de comprendre que l'évaluation de ses impacts soit un exercice plutôt difficile à réaliser.

Perspectives d'avenir

L'absence combinée de modalités de coordination entre les trois niveaux de gouvernement et de cadres de concertation, agissant dans une situation de faiblesse non seulement des organisations de la société civile mais également des niveaux local et intermédiaire, explique peut-être les réticences qu'éprouve le gouvernement de la Guinée-Bissau pour aller de l'avant en matière de décentralisation. Mais elles pourraient s'expliquer aussi par l'insuffisante volonté politique de prendre en compte les aspirations des populations locales, dont témoigne l'inexistence d'élections communales et locales, et de leur laisser gérer leurs propres affaires. Il est peu probable que la décentralisation puisse réellement voir le jour et manifester toutes ses potentialités sans cette volonté. L'accord politique de novembre 1998 permettra peut-être d'avancer dans ce sens.