REPUBLIQUE DU PARAGUAY
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Etudes de Cas

L'auteur: Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture
Le contact: Jean Bonnal

Republique du Paraguay


Les appellations employees dans cette publication et la presentation de donnees qui y figurent n'impliquent de lat part des auteurs aucune prise de position quant au statut juridiqude des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorites, ni quant au trace de leurs frontieres ou limites.

A. Données générales sur le pays

Superficie406,752 km²
Population (millions)5,1
Taux de croissance démographique2,8%
Taux d'urbanisation (1995)52,7%
Densité (1995)12 h/km²
PIB (1994) MilliardsUS$ 7,75
PIB par habitantUS$ 1.520
Unité monétaireGuarani
Budget de l'Etat11% du PIB
Indicateur développement humain0,706
Rang IDH (sur 174 pays)94

Frontières, topographie et climat

Le Paraguay est bordé au nord-ouest et au nord par la Bolivie; à l'est par le Brésil; et au sud et au sud-ouest par l'Argentine. Le fleuve Paraguay divise le pays en deux régions très contrastées; à l'ouest, le Gran Chaco ou Paraguay occidental, et à l'est le Paraguay proprement dit ou Paraguay oriental. La région du Gran Chaco est constituée de plaines verdoyantes, de marécages et de forêts arides. La partie orientale du Paraguay forme un bassin hydrographique qui donne naissance à de nombreux affluents des fleuves Paraguay et Paraná. À son extrémité occidentale, le plateau retombe brusquement dans une région de basses collines herbeuses et fertiles en direction du fleuve Paraguay. Le climat du Paraguay est subtropical. À Asunción, les températures moyennes varient d'environ 17°C en juillet à 27°C en janvier. Dans le Chaco et dans d'autres régions du Nord, les températures atteignent souvent 38°C. Les précipitations annuelles représentent en moyenne 1 120 mm dans la région d'Asunción, près de 815 mm dans le Gran Chaco, et environ 1 525 mm dans les régions boisées de l'Est.

Caractéristiques et évolutions récentes du système politique

Le Paraguay est une république dont l'histoire a été marquée par de nombreux régimes dictatoriaux. Le pays est organisé politiquement, depuis juin 1992, par une constitution qui donne un pouvoir assez considérable au président mais ne lui autorise qu'un seul mandat. Le chef de l'Etat et principal représentant du pouvoir exécutif est donc le président de la République, élu pour un mandat de cinq ans. Celui-ci est assisté par un Conseil des ministres et un Conseil d'Etat. Avec l'élection du président est organisée celle d'un vice-président. Le corps législatif bicaméral comporte une Chambre des sénateurs, avec 45 membres et une Chambre des députés de 80 élus. La durée d'un mandat législatif peut aller jusqu'à cinq ans. En mai 1993, un président est démocratiquement élu pour la première fois. Administrativement, le Paraguay se compose de 17 départements, plus celui de la capitale, Asunción. Ces départements (ou provinces) se divisent en districts, eux-mêmes subdivisés en municipalités et en districts ruraux. L'organisation politique dominante au Paraguay est l'Association nationale républicaine ou parti Colorado (ANR-PC), à laquelle s'ajoutent Constitution pour tous (CPT), le Parti démocrate chrétien (PDC), le Parti radical libéral (PLR), le Parti radical libéral authentique (PLRA), le Parti libéral (PL) et le parti communiste paraguayen (PCP).

L'agriculture au Paraguay

L'agriculture représente l'activité principale du pays et est largement excédentaire. Elle emploie 45 % de la population active et compte pour environ 27,8 % du PIB. Les principales productions agricoles sont le coton, des oléagineux et la canne à sucre. D'autres cultures importantes sont le maïs, le blé, le tabac, et le soja, ainsi que quelques fruits et légumes. L'élevage de bétail, principalement des bovins, constitue aussi une activité agricole primordiale. La sylviculture est une ressource également importante, qui produisait environ 8,5 millions de mètres cubes de bois en 1992. La pêche reste négligeable, les prises annuelles n'ayant pas représenté plus de 16 000 tonnes, en 1993. Etant donné que les principales ressources du Paraguay résident dans son sol fertile et ses forêts (les ressources minérales sont bien peu nombreuses), l'économie du pays repose essentiellement sur l'agriculture. C'est pourquoi de grands besoins en terres arables se font sentir alors que près de 32 % (1993) du territoire est couvert de surfaces boisées. Une considérable entreprise de déforestation a donc été mise en route, à un tel rythme que peu de forêts devraient subsister d'ici à 2010. Cependant, de nombreux projets visant à la protection des forêts sont à l'étude dans la région du Chaco.

Situation économique actuelle

Dans les années 1970 et au début des années 1980, le Paraguay a connu une période marquée par une crise économique et une augmentation du chômage. Le gouvernement qui a pris le pouvoir, par un coup d'Etat, en février 1989, soutenu par le parti Colorado, a orienté sa politique vers de nombreuses réformes, tant dans le domaine économique, par le biais des privatisations, que dans le domaine politique, en orientant le pays vers une démocratisation (ratification de la nouvelle constitution en 1992). Les acquis positifs de la nouvelle constitution sont nombreux et importants. Avant tout, elle consacre la restructuration de l'Etat moyennant un équilibre pondéré entre les trois pouvoirs. Nombreuses sont les dispositions juridiques incorporées dans cette loi suprême qui font d'elle l'une des constitutions les plus avancées de l'Amérique latine. En particulier, pour élaborer un projet de société moderne, la constitution institue la décentralisation (régionalisation), qui ouvre la possibilité d'une large participation des citoyens aux affaires publiques, et cela tout en restant un État unitaire. Le 20 août 1993, un plan de 5 ans est annoncé, fondé sur l'entrée en vigueur intégrale de l'économie de marché, les privatisations et des mécanismes de compensation sociale en faveur des secteurs les plus vulnérables.

B. Processus de décentralisation en cours

Historique, objectifs et cadre juridique

Le processus de décentralisation en cours voit le jour dans ce cadre de renouveau politique et économique. Dès 1992, les organisations internationales avaient d'ailleurs recommandé au gouvernement de mettre en place la décentralisation et une politique conséquente de privatisation afin de répondre à la diminution des ressources budgétaires.

Fonctions, ressources et autonomie des entités décentralisées

Pour cela, le gouvernement a fait voter une nouvelle loi municipale et une réforme constitutionnelle, dont la portée est restée néanmoins très modeste. Les niveaux intermédiaire et local de gouvernement n'ont en effet reçu que des nouvelles fonctions de consultation, mais aucune nouvelle compétence n'a été prévue en matière de prise de décisions, exécution, contrôle et financement. Par ailleurs, les entités décentralisées de niveau intermédiaire n'ont reçu aucune nouvelle ressource pour assurer leurs fonctions, tandis que les entités décentralisées de niveau local n'ont reçu qu'un montant insuffisant des nouvelles ressources. Enfin, le degré d'autonomie dans l'utilisation des ressources est dans les deux cas assez faible.

C. La décentralisation et le développement rural

Formes de la décentralisation et élaboration des politiques agricoles et de développement rural

Il n'existe pas à proprement parler de politique de décentralisation en matière de développement rural. La décentralisation politique (régionalisation) est un processus global qui a consiste en la délégation de pouvoir aux organisations de la société civile. La loi qui doit organiser la restructuration administrative du Ministère de l'agriculture pour l'adapter à ce nouveau contexte, est encore en processus de discussion à la Chambre de députés. De ce fait, les modalités de planification du développement rural et d'élaboration des programmes stratégiques pour le secteur agricole sont essentiellement nationales et descendantes. Les politiques agricoles ne connaissent aucun type de différenciation qui leur permette de mieux s'adapter aux caractéristiques des différentes régions et leur élaboration se caractérise par l'absence de participation des bénéficiaires dans la définition de leurs objectifs. Par contre, le gouvernement a introduit une forte différenciation des politiques en fonction des types de production, même si cette différentiation est réalisée au niveau national et sans qu'aucune forme de coordination au niveau des régions ne soit prévue. Ainsi par exemple, toutes les actions liées aux équipements et infrastructures ruraux sont décidées, financées et suivies au niveau national.

Les services d'appui à l'agriculture et la décentralisation

Il en va de même en ce qui concerne le financement et la définition des politiques en matière des principaux services d'appui à l'agriculture (formation, vulgarisation, recherche, crédit, inputs), dont la responsabilité et le pouvoir de décision sont une attribution exclusive du niveau national. Plus différentiée apparaît l'importance du rôle des principaux acteurs du développement rural dans l'offre de ces services. Les ONG sont l'acteur prédominant en matière de formation, le secteur public est dominant en matière de vulgarisation et recherche, alors que le secteur privé joue un rôle décisif en ce qui concerne le crédit et les inputs.

Politiques d'accompagnement, contraintes et évaluation sur le processus de décentralisation

Il n'est pas étonnant de constater, dans ces conditions, qu'aucune politique d'accompagnement n'ait été mise en œuvre pour améliorer les performances de la décentralisation dans le développement rural, que ce soit en matière d'information, de formation, ou d'appui à l'organisation. Il n'est pas étonnant non plus que la faiblesse des organisations de la société civile apparaisse comme la principale contrainte à la poursuite du processus de décentralisation politique. D'après les évaluations faites dans le cadre de la préparation d'une typologie des processus de décentralisation par la FAO, il apparaît que le cas de Paraguay est assez typique d'un processus mené de l'avant d'une manière particulièrement insatisfaisante et dont les impacts positifs se limitent au domaine des infrastructures sociales (santé, logement, éducation).

Perspectives d'avenir

L'absence des politiques d'information, de formation et d'organisation s'est traduite dans la plupart des cas par une appropriation du processus par les élites politiques ou économiques locales. A l'avenir, s'il veut mettre en place une véritable politique de décentralisation ayant un impact positif plus clair et généralisé, le gouvernement devra renforcer les organisations de la société civile, notamment celles des populations les plus pauvres, des paysans et des femmes, tout en évitant l'actuelle dispersion dans le fonctionnement du secteur public.