La répartition de compétences en matière de dépenses

La décentralisation des finances implique qu'on attribue aux niveaux inférieurs de gouvernement, des pouvoirs relatifs aux dépenses et/ou à la collecte de revenus . Le degré d'autonomie accordée aux entités infranationales concernant la répartition de leurs dépenses et/ou la collecte de revenus est un facteur important pour déterminer quel type de décentralisation sera mis en oeuvre. La présente note esquisse quelques principes et les meilleures pratiques en la matière, et met en lumière le fait que c'est les données spécifiques de chaque pays qui seraient déterminantes dans la répartirion de compétences budgétaires.

Il est important de spécifier les contextes dans lesquels les pouvoirs locaux peuvent décider de l'allocation de leurs dépenses, et ceux où ils ne font que mettre en exécution les choix de dépenses du pouvoir central. Dans les statistiques disponibles sur les finances infranationales (notamment Statistiques sur les Finances des Gouvernements, du FMI), on additionne les montants de ces deux cas et on en tire un chiffre qui indiquerait le degré d'autonomie des administrations infranationales. Mais la prudence est recommandée quand on utilise ces chiffres comme indicateurs d'autonomie locale car cette autonomie serait réduite si les fonds provenant des autorités centrales étaient soumis à des conditions.

La décentralisation de finances se fait différemment selon qu'on est en présence d'un système fédéral ou unitaire de gouvernement. Les pays à système unitaire n'ont pas d'administrations infranationales dotées de compétences (conférées par la Constitution) dans un domaine particulier de fonctions gouvernementales ou de services. Plutôt, ils sont caractérisés par une hiérarchie du même type d'administration (par exemple, gouvernement central, provincial, administration de district). Dans les systèmes fédéraux par contre, les administrations infranationales sont protégées par la Constitution et par conséquent, l'autonomie de leur pouvoir de décision est plus grande. Il est important de remarquer que dans ce dernier système, les administrations locales (contrairement aux Etats fédérés ou aux Provinces) n'ont pas forcément de protection constitutionnelle. En réalité toutefois, l'ampleur et la nature des pouvoirs des niveaux subnationaux varient considérablement de pays en pays que ce soit sous un système fédéral ou unitaire et des cas contraires peuvent même se présenter de temps en temps. On pourrait dire, par exemple, que le Venezuela est moins décentralisé que certains pays unitaires (la Colombie...).

Malgré la complexité de la situation dans beaucoup de pays, la théorie et l'expérience indiquent clairement qu'il est important de définir de façon précise la répartition de compétences en matière de budget pour renforcer la responsabilisation et éviter les chevauchements de compétences nuisibles à la productivité et qui peuvent donner lieu à des contentieux. D'aucuns soutiennent que la prise de décisions doit se faire selon le principe de subsidiarité, c'est-à-dire que les décisions doivent être prises au niveau de gouvernement le plus bas compatible avec l'efficacité (par exemple, la collectivité territoriale bénéfiant d'une prestation de services, ou payant les coûts relatifs). La taille optimale de la collectivité territoriale à laquelle l'on doit conférer l'exécution d'un projet quelconque peut, théoriquement, varier mais pour gérer efficacement et économiquement les projets, il est nécessaire de confier seulement certains types de projets à un niveau d'administration donné. Par exemple, on attribuera la collecte de déchets et l'éclairage de rues au niveau local, la construction de routes secondaires à l'administration régionale tandis le niveau central serait chargé des autoroutes et de la politique sur l'environnement. Les prises de décisions décentralisées augmentent la possibilité de participation locale dans le développement. En outre, les subventions et les régulations nationales ainsi que les accords interadministrations locaux et régionaux peuvent servir d'incitations aux administrations locales de mettre en exécution les objectifs nationaux de répartition de revenus. Les gouvernements nationaux ont la responsabilité de la stabilisation macro-économique et de la répartition de revenus et l'on devrait s'assurer que l'action des administrations locales n'est pas incompatible avec la réalisation de ces objectifs.

Dans la plupart des cas il est souhaitable que le gouvernement national assume la responsabilité pour les services publics, les affaires internationales, la politique monétaire, la régulation, les transferts aux personnes et aux sociétés, l'équité interregionale et la redistribution (dans laquelle tous les niveaux de gouvernement peuvent jouer un rôle) et la préservation du marché commun intérieur. Cependant quelques fonctions centrales telles que la régulation du secteur financier, l'environnement, etc. peuvent être partagées efficacement avec les administrations infranationales. Les gouvernements d'Etat fédéré (ou de Province) peuvent avoir un rôle dominant dans l'éducation, la santé, l'assurance sociale, les questions intermunicipales et la surveillance des administrations locales. Tous les services locaux doivent être impartis aux administrations locales. Dans les domaines où les compétences sont partagées, les rôles doivent être définis avec précision. De façon générale, le gouvernement central doit s'occuper de la politique générale, l'établissement des normes et la révision des comptes. Les administrations d'Etat ou de Province doivent avoir un rôle de surveillance et les pouvoirs locaux doivent avoir la responsabilité pour l'infrastructure et les prestations de services.

L'affectation des responsabilités pour les services publics aux administrations locales ou régionales peut être fonction de critères tels que : économies d'échelle, taille appropriée des prestations, préférences des citoyens, etc. L'affectation de responsabilités aux différentes administrations peut être asymétrique. Elle peut être commandée par la taille des populations, la capacité financière de l'entité, ou bien selon que l'entité est classifiée comme rurale ou urbaine. Ainsi les grandes villes peuvent être dotées de responsabilités pour la prestation de certains services qui sont assurés directement par le niveau central dans d'autres collectivités.

Une répartition représentative des responsabilités de dépenses est illustrée dans le tableau 1. Elle prend en considération l'idée que, dans certains cas, il est souhaitable dans une certaine mesure de décentraliser vers la société civile. Un autre fait important qu'il faut se rappeler est que la responsabilisation est mieux renforcée par l'établissement de liens étroits entre les coûts et bénéfices des services publics. C'est-à-dire que les recettes potentielles des administrations doivent, de façon idéale, couvrir les dépenses prévues dans l'exécution des responsabilités qui leur sont attribuées.

Le tableau fournit des indications générales pour des pouvoirs de dépenses basés sur le principe de subsidiarité. Dans la pratique, il est peu probable qu'un pays quelconque fasse la répartition exactement comme indiquée dans le tableau. Dans beaucoup de cas quelques fonctions doivent être partagées entre niveaux de gouvernement, les niveaux supérieurs jouant le rôle d'encadreurs et les niveaux inférieurs assurant les prestations de services. Même au niveau de la fourniture de services, il y a des aspects mieux assurés par différents niveaux. Par exemple, dans le domaine de l'infrastructure, les spécifications techniques pour la construction de ponts peuvent être préparées par les niveaux supérieurs alors que la construction et l'entretien sont assurés par le niveau local. Pour les soins de santé, le niveau central peut assurer le financement, la formation technique du personnel, la passation des marchés pour les produits pharmaceutiques et ceci afin de réaliser des économies d'échelle et d'assurer la qualité des services. Les niveaux intermédiaires peuvent faire la surveillance du personnel local, dispenser la formation de recyclage et en collaboration avec le niveau local, décider de la combinaison appropriée des services de santé à fournir et assurer l'entretien satisfaisant des installations.

A cet égard, soulignons que l'affectation de responsabilités à un niveau donné ne veut pas dire que le même niveau doit exécuter les projets concernés. Les services de ramassage, de transport et de traitement, dans le domaine de la gestion de déchets solides par exemple, peuvent être attribués à diverses entités publiques et privées compte tenu de leur viabilité commerciale et des économies d'échelle réalisables. Plusieurs autres services peuvent ainsi être réduits à des tailles appropriées. L'exécution des projets doit être efficace et doit avoir l'équité comme objectif.

L'expérience a démontré clairement que pour qu'un projet de décentralisation réussisse, cela nécessite un rajustement des arrangements institutionnels pour la coordination interadministrations, la planification et les rapports financiers. Ces arrangements peuvent comprendre des règles spécifiques sur : la conception des transferts de revenus, les réunions interadministrations, et l'évaluation régulière des rapports interadministrations. Il est rarement approprié que le niveau central fasse un contrôle détaillé de l'emploi des fonds par les pouvoirs locaux. Ce qui est nécessaire par contre, c'est la transparence et la responsabilisation des pouvoirs locaux devant leurs administrés et un renforcement du suivi et la communication publique de leur performance dans la gestion des finances de leurs collectivités.