La réforme de la fonction publique et la décentralisation

La réforme de la fonction publique est entreprise d'habitude comme une stratégie de soutien à la décentralisation générale des fonctions gouvernementales ou aux prestations de services. On n'entreprend pas la décentralisation de la fonction publique comme une fin en soi. On décentralise la fonction publique pour réaliser de meilleures prestations de service, gérer les ressources plus efficacement ou pour soutenir d'autres objectifs généraux. La fonction publique dans son ensemble peut être conçue comme l'un des instruments majeurs dont se sert le gouvernement pour faire son travail. Dans le contexte de la décentralisation il est souvent nécessaire de refondre cet outil aux fins de s'acquitter d'un ensemble de nouvelles tâches de manière efficiente et équitable. La réforme de la fonction publique est par conséquent, le processus de modification de règles, et d'institution de meilleures incitations pour obtenir un personnel public plus efficient et plus dévoué.

La présente note examinera en premier lieu les questions diverses sur la fonction publique que soulèvent les stratégies sectorielles ou la décentralisation en général. Elle concernera ensuite les priorités de réforme arrêtées pour s'adapter aux changements que la décentralisation peut entraîner.

Quels effets la décentralisation a-t- elle sur la fonction publique?

Les fonctions publiques à tous les niveaux de gouvernement ont besoin d'effectifs motivés et efficients pour assurer des prestations de service de qualité à leurs citoyens. Quand on décentralise la fonction publique, les structures actuelles et les procédures bureaucratiques existantes doivent être réorganisées compte tenu de l'évolution dans les rôles et de l'objectif d'une responsabilisation renforcée. Ainsi la décentralisation rend plus aigu le besoin d'un personnel efficient et augmente l'importance des programmes de renforcement de capacité.

Le processus de décentralisation :

Diffuse le pouvoir géographiquement et aussi parmi les institutions : Souvent la mobilité géographique des fonctionnaires et leur mutation entre différents niveaux d'administration sont freinées par la réglementation et le manque d'enthousiasme chez certains parmi eux de travailler dans des lieux qu'ils jugent peu dignes d'eux. Dans les économies de l'Europe de l'Est par exemple, la délégitimation de l'Etat central et l'émergence des administrations représentatives au niveau local et intermédiaire a compliqué l'affectation des ressources humaines. On pourrait avoir besoin de programmes d'incitation, de mécanismes pour faciliter les mutations et rendre le système plus souple (ce qui augmenterait les coûts de la décentralisation).

Crée de nouvelles responsabilités pour les acteurs inexpérimentés : La décentralisation crée des possibilités pour l'autonomie locale et sensibilise les pouvoirs locaux aux besoins des catégories spécifiques de citoyens. C'est aussi l'occasion pour eux d'échouer si des démarches spécifiques ne sont pas entreprises pour renforcer la capacité technique et la capacité de gestion des collectivités locales.

Peut engendrer la perte d'économies d'échelle et la dispersion des groupes d'experts : Le besoin d'un personnel spécialisé est en partie fonction de l'étendue du territoire couvert par l'entité concernée. En dessous d'une certaine taille il serait inutile ou peu économique d'avoir recours à des spécialistes ou à un personnel technique. Mais il y a des moyens qu'on peut utiliser pour résoudre ce problème. L'un de ces moyens consiste à permettre (dans le contexte des programmes de décentralisation) aux administrations locales de constituer des groupements afin de mettre ensemble leurs ressources pour couvrir les dépenses liées aux activités nécessitant un personnel spécialisé.

Augmente les niveaux d'administration dans l'Etat : La décentralisation, surtout la décentralisation politique, crée une classe de fonctionnaires qui compte tenu de leur connaissance des desiderata des administrés, pourraient avoir des préférences ne coïncidant pas avec celles des fonctionnaires au niveau supérieur. Cette divergence d'opinion peut engendrer des conflits au sein de l'administration et qui nécessiterait des mécanismes pour les régler.

Rend difficile le maintien de l'autonomie locale et l'établissement de normes nationales : La décentralisation relâche le contrôle national et entraîne une variation plus grande dans les conditions de service de l'administration publique. L'instauration d'un système plus souple permet aux collectivités territoriales de recruter un personnel qui corresponde à leurs besoins et en fonction de la taille de leur budget. L'établissement de normes nationales à l'égard des traitements, de l'éligibilité et de la performance peut assurer une qualité systématique mais cela peut occasionner des dépenses qui dépassent les moyens de certaines collectivités d'autant que d'ordinaire, elles ont la responsabilité de gérer les secteurs comme l'éducation et la santé qui, déjà, exigent des dépenses importantes. Les systèmes de transferts devront tenir compte des capacités financières diverses des collectivités quand on les oblige à dépenser pour respecter les normes nationales. Les Philippines, l'Indonésie et le Pakistan sont des exemples d'Etats décentralisés qui ont essentiellement les mêmes termes et conditions de service pour leurs fonctionnaires dans différentes régions.

Peut accroître les coûts administratifs : Créer des niveaux additionnels d'administration est cher et même si l'administration centrale - dans le meilleur des cas - pourrait réduire ses effectifs, dans le contexte de la décentralisation, l'expérience démontre que ces salariés sont souvent recrutés après, par les administrations locales. Il n'y a donc pas de réduction nette dans l'emploi public. Dans le pire des cas, le nombre d'effectifs au niveau central demeure inchangé tandis que les effectifs des administrations locales augmentent.

La réforme de la fonction publique comme soutien à la décentralisation

Les questions principales qui se posent quand on détermine les priorités des réformes de la fonction publique, sont parallèles à celles qui se posent dans le contexte global de la décentralisation, à savoir par exemple, dans quelles conditions faut-il déconcentrer ou déléguer la gestion des ressources humaines ou les responsabilités d'organisation à des niveaux inférieurs de gouvernement? Quel est le degré de capacité nécessaire aux différents niveaux d'administration pour faire fonctionner le système?

Il y a une double tâche pour le réformateur : il faut renforcer la capacité locale et il faut faire adapter les esprits aux changements intervenant dans les rapports interadministrations. Cette tâche peut être difficile à accomplir même si tous les gens concernés soutiennent les réformes et que les budgets permettent une formation complète pour renforcer la capacité locale. En réalité, souvent, les contraintes budgétaires et le soutien mitigé accordé aux réformes sont tels que les réformes en profondeur de l'administration publique risquent d'être un long processus coûteux qui ne pourrait être réalisé au même rythme que la décentralisation des services ou la décentralisation sectorielle.

Renforcer la capacité locale

La capacité locale (tout au moins la capacité infranationale) est l'un des facteurs les plus importants dans la création d'une administration publique décentralisée qui fonctionne bien. Dans les pays où des institutions locales existent déjà, le défi consiste à les renforcer tant du point de vue juridique que du point de vue de la gestion du personnel. Dans les pays où les institutions sont encore embryonnaires, où elles existent seulement au niveau informel, il sera d'abord nécessaire de créer un cadre juridique et institutionnel avant d'entreprendre toute réforme de l'administration.

Le degré de capacité locale détermine le type de stratégie concernant la gestion des ressources humaines qui sera pratique et souhaitable. La décentralisation de la gestion de ressources humaines est plus susceptible de réussir dans les cas où les autorités des niveaux inférieurs ont les moyens financiers de proposer des traitements compétitifs et des avantages en nature pouvant attirer des talents locaux. Dans ces cas, les bienfaits resultant de la liberté des pouvoirs locaux de déterminer les niveaux des traitements l'emporteraient sur les risques d'augmentation d'inégalités interrégionales. Dans les pays où il y a une carence de talents ou d'expertise locale, un système de recrutement uniforme serait préférable pour s'assurer que les compétences nécessaires sont disponibles dans toutes les régions. Au cas où le niveau central retient l'essentiel du contrôle des ressources haumaines, il faudra veiller à ce qu'on ne limite pas trop les options des pouvoirs locaux au niveau de la gestion.

S'adapter à la décentralisation : Guide général des stratégies pour pays individuels

• Le cadre juridique doit clairement définir les responsabilités et les normes. La création d'un cadre juridique solide - pour définir le type de mécanismes de contrôle portant par exemple, sur les finances et l'établissement des rapports, la répartition des responsabilités, les normes de recrutement, le régime de rémunérations, la passation des marchés publics - doit être prioritaire dans tout effort de réforme pour assurer un emploi judicieux du denier public et pour minimiser la corruption.
  
  
• Plus de soutien pour la transparence et une qualité systématique de prestations de services.
  
  
• En matière de recrutement, de rémunérations, ou de surveillance de l'administration locale, et surtout de la prestation de services, il est important d'assurer que tout se fait dans la transparence et que les changements dans l'administration et donc dans la fonction publique, ne sont pas perçus comme un instrument pour priver certains groupes de la population de leurs droits ou pour favoriser d'autres.

  Les mécanismes pour l'établissement des rapports doivent être clairs et précis. Des procédures claires pour l'établissement des rapports destinés aux niveaux supérieurs de gouvernement doivent être prévues (rapports destinés au niveau central dans le cas des administrations régionales par exemple). Il en va de même pour les rapports destinés aux agences gouvernementales au même niveau d'administration. Au moyen et long terme, des courts d'audit peuvent être un instrument de régulation utile. La transition du système actuel en matière de rapports vers un système nouveau doit être bien planifiée pour éviter des inharmonies entre les nouveaux arrangements sur les rapports et les systèmes traditionnels.

  Il faut créer des moyens de communication entre citoyens et fonctionnaires.
  
  

• En faisant participer plus de citoyens au processus du suivi de la performance de l'administration publique, la décentralisation induit des occasions de dissensions entre administrateurs et citoyens. Le harcèlement de fonctionnaires honnêtes et dévoués, par des groupes d'intérêts privés peut les empêcher de bien faire leur travail. De l'autre côté, certains fonctionnaires peuvent profiter de leur situation pour se rendre menaçants à l'endroit des citoyens. On peut éviter ces tensions en mettant en place des procédures et des structures relativement simples et peu coûteuses pour l'expression de doléances et la réparation des torts à l'endroit d'un parti ou de l'autre.

  La formation doit contribuer à l'institution de nouveaux rapports de travail. En plus du renforcement de la capacité locale, la formation peut être un outil pour la création de réseaux personnels entre gens de différents niveaux de gouvernement, de différentes régions, et entre des catégories de fonctionnaires. On recommanderait par exemple, que fonctionnaires professionnels et politiciens locaux soient formés ensemble pour qu'ils comprennent mieux ce qu'on attend d'eux et ce qu'ils doivent attendre les uns des autres.

  Tous les niveaux de gouvernement doivent être encourgés à définir le type de travailleurs dont ils ont besoin et à faire la planification nécessaire pour que ceux-ci s'acquittent bien de leurs nouvelles responsabilités. A court terme, on peut se contenter de plans approximatifs qui plus tard devraient être remplacés par des systèmes de gestion informatisés avec un personnel spécialisé dans la gestion de ressources humaines à l'appui, tout ce qui manque dans beaucoup de pays. Un tel système sophistiqué mettrait fin aux recrutements inutiles (donc aux sureffectifs) et à d'autres erreurs coûteuses. Ces plans approximatifs doivent être la base d'une planification à long terme et d'une définition plus précise de rôles.

Conclusion

La décentralisation peut être un moyen d'accroître l'accès des citoyens aux services, d'adapter l'action gouvernementale aux besoins des particuliers et d'augmenter les occasions d'interaction entre la société et l'Etat. Néamoins, les administrations infranationales ne peuvent être efficaces que si elles ont accès aux ressources financières et au personnel nécessaires pour entreprendre les prestations qui leur sont conférées.

La réforme de la fonction publique concerne surtout le renforcement de la capacité. On est généralement d'accord que le renforcement de la capacité à tous les niveaux de gouvernement est une composante essentielle de la décentralisation. Compte tenu de ce fait on se demande : quel niveau de gouvernement faut-il former en premier, le niveau local ou le niveau central? Tout dépend du pays concerné. En général, les administrations infranationales sont formés d'abord pour qu'elles puissent assumer leurs nouvelles responsabilités. On s'accorde moins sur les critères régissant l'affectation des ressources humaines aux différents niveaux et sur la coordination interadministration de la gestion du personnel. La question de savoir s'il faut décentraliser la gestion des ressources humaines (recrutement, traitements...) ou si le niveau central doit en garder le contrôle est fonction du degré de capacité des administrations infranationales. Les recommandations ci-haut sont une esquisse de quelques mécanismes généraux de coordination mais les arrangements institutionnels spécifiques qui assurent une administration publique dont la performance est systématiquement efficace dépendent du contexte particulier.