L'impact macro-économique de la décentralisation

La conception de la décentralisation (la restructuration de la prise de décision et des fonctions gouvernementales ) peut avoir un effet considérable sur les conditions économiques d'un pays. Quelques pays, y compris le Brésil et la Chine ont connu des problèmes au niveau macro-économique quand ils ont décentralisé certains pouvoirs d'imposition sans clairement définir les pouvoirs budgétaires des niveaux qui bénéficiaient de ces revenus fiscaux. D'autres dont le Mexique et l'Argentine ont eu des problèmes parce que les administrations subnationales ont accumulé des dettes excessives et ont dû se faire renflouer par le gouvernement central. D'autres cas de décentralisation où certains gouvernements ont résolu leurs problèmes de déséquilibres financiers au niveau central en décentralisant les pouvoirs de dépenser sans les revenus correspondants, ont abouti à la non exécution des services essentiels et dans certains cas, à l'augmentation des déficits subnationaux. Dans l'élaboration des relations financières interadministrations l'on doit tenir compte de ces effets macro-économiques négatifs. Surtout, on doit assurer que les dépenses correspondent aux revenus à chaque échelon et créer des mécanismes institutionnels pour faire appliquer des règles budgétaires rigoureuses entre différents niveaux.

Motivations au niveau subnational

Contrairement aux administrations centrales, les administrations subnationales sont moins motivées à penser à l'impact macro-économique de leurs politiques. L'impact macro-économique des politiques subnationales de stabilisation a tendance à se répandre dans d'autres collectivités. Par conséquent, il revient habituellement aux gouvernements centraux de maintenir la stabilité économique et ils devraient disposer des moyens de le faire, tels que le contrôle de la politique monétaire et au moins, un contrôle des dispositions financières. C'est-à-dire avoir assez de revenus pour influencer la demande globale dans le pays. Qu'elles soient intentionnelles ou non, les politiques subnationales peuvent cependant influencer la stabilité : même l'augmentation des dépenses d'un budget équilibré fait par les administrations subnationales peut affecter la stabilité macro-économique; et les emprunts subnationaux peuvent constituer un grand problème macro-économique. De l'autre côté, des chocs macro-économiques peuvent secouer différentes collectivités de manière différente, rendant souhaitable, une certaine influence subnationale sur les conditions macro-ecomiques. Enfin, centraliser toutes les dépenses et les revenus, avec un impact macro-économique possible, peut engendrer des coûts excessifs en efficacité.

Structurer les relations financières interadministrations pour améliorer la stabilité

Répartition de revenus et partage d'impôts

Les administrations subnationales doivent avoir une base d'imposition assez stable car les bases d'imposition très élastiques telle que la TVA et l'impôt progressif sur le revenu peut causer des dépenses gouvernementales cycliques qui accentuent les déséquilibres macro-économiques. Les administrations centrales ont semble-t-il, été plus responsables à cet égard. De plus, les taxes telles que la TVA et l'impôt sur le revenu facilitent l'application de la politique macro-économique (taux élevé pour la maîtrise d'une économie surchauffée.).

Répartition des dépenses

Bien que la discussion sur ce sujet ne soit pas étendue, la documentation sur les finances publiques recommande habituellement qu'on attribue aux administrations subnationales des dépenses suffisamment stables. Par exemple, beaucoup de gens soutiennent qu'il vaut mieux attribuer la sécurité sociale au niveau national à cause de sa nature cyclique.

Les motivations peuvent cependant modérer cette conclusion traditionnelle. Par exemple, alors que l'attribution du service des allocations de chômage au gouvernement central peut constituer un stabilisateur automatique, elle supprime chez les administrations subnationales la motivation de faire des économies sur les dépenses de chômage en pratiquant, par exemple, une politique dynamique de l'emploi. Ainsi, la centralisation de la sécurité sociale peut en fait accroître les déséquilibres macro-économiques. Attribuer à l'administration locale la responsabilité d'une partie de ces dépenses très cycliques peut, en réalité mener à des meilleurs résultats en matière de stabilité.

Les subventions

Des considérations d'ordre macro-économiques et des considérations relatives à l'administration fiscale et à l'équité vont probablement donner au gouvernement central la plus grande partie des revenus mais pas nécessairement les dépenses. Ainsi, il faut un système de subventions pour pallier les déséquilibres verticaux. Bien que des questions d'efficacité et d'équité risquent de dominer le processus de la conception des subventions, plusieurs autres caractéristiques contribuent également à la stabilité macro-économique.

Les subventions doivent être conçues de manière à ce qu'elles comblent ex ante le manque à gagner entre les revenus et les dépenses subnationales. Combler ex post le manque à gagner pourrait donner lieu à des dépenses excessives au niveau local, puisque le gouvernement central paierait une partie de la facture.

Le montant de la réserve pour les subventions ne devrait pas dépendre des conditions macro-économiques pour éviter les habitudes dépensières cycliques mentionnées plus haut. Disposer d'une base de revenus suffisante pour alimenter la réserve est donc préférable aux subventions basées sur une seule taxe.

Il faut à l'administration centrale un certain pouvoir discrétionnaire d'ajuster les montants des subventions transférés; bien que cela soit souvent impossible pour les mécanismes de subventions générales autorisées par la loi, les subventions pour la réalisation de projets spécifiques offrent plus de souplesse. Les effets de leurs dépenses peuvent même être compensés, si les subventions requièrent une contrepartie subnationale.

Emprunts subnationaux

Les emprunts subnationaux peuvent avoir un grand effet sur les conditions macro-économiques d'un pays. Des pays comme le Brésil et le Mexique ont vu, au début des années 90, leurs politiques financières centrales respectives être contrecarrées par des déficits subnationaux (visibles ou cachés) qui ont abouti à un renflouement par le gouvernement national. Cependant, l'efficacité exige qu'il soit permis aux administrations subnationales au moins un certain accès aux emprunts. Des pays ont donc fait un certain nombre de démarches pour permettre aux administrations subnationales de faire des emprunts :

Conter sur la discipline du marché pour limiter les emprunts nécessite que plusieurs conditions strictes soient remplies, entre autres, des marchés financiers ouverts, des informations adéquates, sensibilité de l'emprunteur aux indicateurs du marché et une politique stricte de non renflouement par le gouvernement central. Même des administrations nationales peuvent ne pas remplir ces conditions mais la dernière condition est particulièrement obligatoire pour les administrations subnationales. A l'exception de quelques pays fédéraux (les Etats-Unis, le Canada), peu de pays comptent sur la discipline du marché seul. De nombreux pays (Allemagne,Suisse, Espagne, Corée) ont compté sur des règles obligatoires pour limiter les emprunts. Certains ont utilisé la règle d'or qui permet de n'emprunter que pour investir. D'autres utilisent des règles qui limitent les emprunts à un certain niveau qui indique la capacité d'endettement.

Certains pays contrôlent directement les emprunts subnationaux en mettant des limites globales à ces emprunts, en approuvant l'émission de bons individuels ou en permettant les emprunts par l'intermédiaire d'une banque municipale contrôlée par le gouvernement central. Les administrations locales ont des moyens de contourner toutes ces règles en reclacifiant les frais de fonctionnement comme dépenses d'investissement, en accumulant des arrières, en créant des activités non inscrites au budget et en passant par les entreprises d'Etat pour faire des emprunts ou pour garantir les emprunts des entreprises. Par conséquent, les règles devraient comporter assez d'éléments motivateurs et de moyens de contrôle pour être appliquées.

Mécanismes de coordination

Reconnaissant l'influence des administrations subnationales sur la stabilité, plusieurs pays ont conçu des mécanismes de coordination macro-économique interadministrations. L'Allemagne qui a probablement le mécanisme le plus élaboré, coordonne les plans des dépenses et des emprunts dans le contexte de stabilitaetsgesetz (loi de la stabilité). Le plan quinquennal financier est débattu et coordonné avec les Etats avant d'être soumis au Parlement. En Australie, c'est le Conseils des Prêts qui coordonne maintenant les conditions des emprunts du secteur public national et du secteur public subnational, après avoir, précédemment, servi de forum de limitation d'emprunts subnationaux. En Chine, la Conférence annuelle de la Planification et des Finances sert d'instance où l'on discute et l'on coordonne les plans de chaque échelon de gouvernement. Plusieurs pays ont des mécanismes de coordination informels, soit par le biais d'une représentation étatique ou provinciale dans une chambre du Parlement ou bien par le biais d'un sous-comité du Parlement. Dans quelle mesure une coordination sans règles obligatoires donne-t-elle de meilleurs résultats? Cette question reste posée.

Intégrer les motivations dans la conception des relations financières interadministrations

En concevant les relations financières interadministrations les effets de la motivation sur la stabilité macro-économique devraient être pris en considération de manière explicite. De grands déséquilibres verticaux en faveur des administrations centrales aboutissent probablement au comblement des manques à gagner ex post, aux renflouements d'administrations subnationales endettées ou au contournement de politiques nationales d'impôts ou de dettes. De grands déséquilibres en faveur des administrations subnationales, d'autre part, pourraient aboutir à de grandes dettes nationales et à une discipline financière insuffisante aux niveaux subnationaux. Une autonomie financière peu suffisante des administrations subnationales réduit la motivation d'agir de manière responsable parce qu'on ne peut pas requérir d'elles qu'elles augmentent les impôts pour équilibrer le budget. Par conséquent, toutes choses égales par ailleurs, il est souhaitable d'équilibrer grosso modo, les dépenses et les revenus et charger chaque échelon de gouvernement, de la responsabilité explicite de vivre dans les limites de ses moyens et lui accorder l'autonomie nécessaire de le faire.

Les règles de la gestion du budget des administrations subnationales pourraient viser à traiter beaucoup d'effets macro-économiques nuisibles dûs à la décentralisation. Aussi longtemps que les administrations subnationales seront tenues de gérer de manière responsable - où il y a des limites pour les dépenses déficitaires - et seront dotées des moyens de le faire, l'impact macro-économique de leurs actions peut être limité. Prendre au niveau du gouvernement central des mesures sévères pour s'attaquer à l'irresponsabilité financière pourrait être utile (telles que les procédures sur la faillite gouvernant les administrations locales en Nouvelle Zélande) et avoir des comptes transparents, régulièrement publiés et vérifiés peut renforcer la discipline. Enfin, la pression des citoyens (qui souffriraient d'une crise financière) est un de meilleurs moyens d'inciter les administrations infranationales à faire leur travail de manière responsable.