Transferts Interadministrations/Conception de Subventions

Les transferts interadministrations sont la source principale de revenus des administrations infranationales dans les pays en développement. La conception de ces transferts est d'une importance cruciale pour que les prestations de services au niveau local soient réalisées de façon éfficace et équitable et pour qu'on aboutisse à des finances saines pour les administrations infranationales.

Taxinomie des Subventions

Pour les besoins de l'analyse économique les subventions peuvent être classées globalement dans deux catégories : les subventions avec participation de l'administration bénéficiaire et les subventions sans participation de l'administration bénéficiaire.

Subventions non-participatives:

La première catégorie de subventions ne nécessite pas le concours financier de l'administration bénéficiaire mais l'oblige à dépenser les sommes reçues à des fins spécifiées par l'administration versante. En général, les dépenses faites dans le(s) domaine(s) spécifié(s) doivent être au moins égales au montant de la subvention. Si l'administration bénéficiaire a déjà engagé une somme équivalente au montant de la subvention, au poste spécifié, alors elle peut employer une partie ou la totalité de la subvention autrement. Théoriquement, les administrations locales n'ont pas à dépenser plus que le montant reçu mais en pratique, étant donné l'envergure des investissements concernés (l'infrastructure, par exemple) les dépenses faites peuvent bien dépasser le montant des subventions.

Si la subvention sans participation de l'administration bénéficiaire est inconditionnelle ou générale, il n'y a aucune obligation de la dépenser dans un domaine spécifique et contrairement aux subventions conditionnelles, il n'y a pas de dépense minimum imposée pour quelque domaine que ce soit. Puisqu' elles peuvent être dépensées pour la fourniture de n'importe quelle combinaison de services ou de biens ou pour accorder un allégement fiscal aux habitants de la collectivité, les subventions sans conditions n'ont pas d'incidence sur les prix et encouragent le moins les dépenses locales.

Les transferts sélectifs (conditionnels) avec participation de l'administration bénéficaire

Les subventions sélectives (ou programmes de partage de coûts) nécessitent que les fonds reçus soient employés aux fins spécifiées et que l'administration bénéficiaire, dans une certaine mesure au moins, apporte un concours financier pour suppléer à ces fonds. Ce type de subventions/transferts ont deux effets : (a) effet sur les revenus : la subvention donne à la communauté plus de ressources, une partie desquelles peut être utilisée pour se procurer davantage des services visés par le transfert, (b) effet de prix ou effet de substitution : puisque l'aide subventionnelle réduit les prix relatifs du service visé, la communauté en a davantage pour un budget donné. Donc l'aide stimule les dépenses dans le domaine ciblé de deux manières différentes. Les fonds de contrepartie peuvent être plafonné ou non.

Les transferts nécessitant l'apport financier de l'administration bénéficiaire peuvent engendrer des distorsions dans les priorités locales, et on pourrait dire qu'ils sont inéquitables dans la mesure où les collectivités plus munies sont plus capables d'apporter des fonds de contrepartie. Mais le problème de l'inéquité peut être résolu en mettant les collectivités à contribution selon leurs moyens. Quant aux distorsions dans les priorités locales, elles peuvent même être le résultat escompté par le transfert ( atteindre certains objectifs importants de la nation, par exemple).

Tableau : L'impact des subventions conditionnelles sur la conception

Les justifications économiques des transferts et implications

Tableau récapitulatif

i. Revenus insuffisants

Il peut y avoir un écart entre les recettes et les dépenses des administrations infranationales (déséquilibre vertical). Il y a deux raisons pour cela : Primo, l'allocation de pouvoirs d'imposition et la répartition de compétences en matière de dépenses peuvent être telles que les rentrées fiscales ne suffisent pas à couvrir les dépenses. Secundo, plusieurs taxes sont collectées au niveau national (pour éviter la concurrence fiscale et les distorsions entre les Etats). Par conséquent, les transferts deviennent nécessaires pour que les pouvoirs locaux puissent exercer leurs responsabilités en matière de dépenses.

ii. L'inégalité de ressources

Un pays qui tient à l'équité horizontale (l'égalité entre citoyens où qu'ils résident dans la nation) a besoin de remédier à l'inégalité des ressources qu'entraîne la décentralisation. Les administrations infranationales dotées de pouvoirs d'imposition et de responsabilités de dépenses pourront fournir à leurs habitants des niveaux différents de service compte tenu de leur moyens financiers différents. Ces différences peuvent être atténuées ou éliminées si les transferts vers chaque collectivité sont fonction de ses rentrées fiscales vis-à-vis d'autres collectivités et du besoin et des coûts de prestations de services publics.

iii Inefficacité en matière de finances

Les transferts sont d'autant plus justifiés que les mêmes situations qui donnent lieu à des niveaux de recettes inégaux mènent aussi à l'inéficacité en matière de finances.

iv Débordement des projets ou services au travers des frontières des collectivités

C'est l'argument traditionnel pour l'apport de fonds de contrepartie aux subventions conditionnelles. D'ordinaire, les administrations infranationales ne sont pas motivées à exécuter correctement les prestations qui débordent les frontières de leurs collectivités. Théoriquement, un système de subvention conditionnelle indexé sur le niveau des dépenses occasionnées par le débordement, inciterait à des dépenses accrues. Mais dans la pratique, il est difficile de mesurer l'importance du débordement et donc le taux d'indexation risque plutôt d'être arbitraire.

v. L'harmonisation des finances

Afin d'atteindre ses objectifs de redistribution, l'administration nationale a besoin de le faire par l'entremise de services fournis par les administrations infranationales. On pourrait arriver à une harmonisation des dépenses par des subventions conditionnelles (sans contrepartie) pourvu que les conditions auxquelles elles sont soumises reflètent bien les objectifs nationaux d'équité et d'efficacité et que des sanctions soient appliquées dans les cas de non respect de ces conditions.

Dans le choix de la politique à mettre en oeuvre il y aura toujours des compromis à faire entre l'harmonisation des conditions, qui encourage la circulation libre des biens et des facteurs, et la décentralisation qui encourage l'innovation, l'efficacité et la responsabilisation.

Comme l'ont démontré Bahl et Linn (1992) et comme nous l'avons indiqué ci-avant, la forme la plus appropriée d'un transfert dépend, pour l'essentiel, des objectifs que l'on se fixe (voir diagramme ). Quelque soit la conception que l'on retient, l'expérience a démontré que les meilleurs programmes de transferts interadministrations ont quelques caractéristiques communes :

Il sont choisis objectivement et ouvertement dans la mesure du possible et de façon idéale, par une formule bien établie. Ils sont choisis par le gouvernement central seul ou bien par un groupe d'experts quasi autonome (par exemple, une commission de subventions), ou par un système formel de commissions central-local. Ils ne font pas l'objet de négociations politiques secrètes.

Ils sont relativement stables d'année en année pour permettre une budgétisation rationnelle de la part des pouvoirs locaux, mais en même temps assez flexibles pour assurer que les finances des collectivités ne nuisent pas aux politiques nationales de stabilisation. Il est possible d'atteindre l'efficacité et l'équité en établissant un plafond pour les transferts, en d'autres termes, le montant des transferts est établi comme une fraction fixe des revenus globaux du niveau central (avec possibilité de renégocier périodiquement les sommes arrêtées (tous les 3-5 ans, par exemple).

La formule (ou les formules, s'il s'agit de plus d'une subvention) est transparente; est basée sur des facteurs crédibles et est aussi simple que possible. Des formules trop complexes ne seront probablement pas réalisables ou crédibles dans les pays en développement parce qu'il y a souvent des désaccords sérieux sur des questions de base telles que la taille des populations régionales. ????

Le partage de Revenus

Beaucoup de pays essaient d'atteindre les objectifs mentionnés ci-haut par le biais de systèmes qu'on appelle partage de revenus ou partage d'impôts. Il y a une grande variété de ces systèmes et la plupart d'entre eux, notamment dans les pays en transition, ont les mêmes faiblesses. Premièrement, quand le partage ne concerne qu'une partie des taxes perçues au niveau de la nation, cela mène à une distorsion de la politique nationale. Deuxièmement, si le partage se fait avec la collectivité où l'impôt est perçu, cela réduit la responsabilisation et l'efficacité liées à la décentralisation. Troisièmement, puisque dans ces systèmes le taux d'imposition est toujours établi par l'administration centrale, et puisque le partage se fait souvent à un taux uniforme appliqué à l'ensemble du pays, encore une fois cela diminue la responsabilisation et les administrations infranationales ne sont pas incités à dépenser de façon rationnelle. En outre, si, comme c'est le cas dans plusieurs pays en transition, les impôts sont collectés par l'administration locale et puis partagés avec le niveau central, et si la fraction cédée au niveau central est plus grande que celle gardée par la collectivité locale (pour les collectivités riches, surtout), il en résulte deux conséquences : a) les collectivités sont moins incitées à percevoir l'impôt, et b) elles sont fortement tentées de falsifier les comptes.

Un résumé du guide pratique pour la conception des transferts est comme suit :

Critères pour la conception des arrangements financiers interadministrations

• Autonomie

  Les administrations infranationales doivent jouir d'une autonomie complète pour établir leurs priorités et elles ne doivent pas être soumises à des structures rigides, ni à l'incertitude liée aux prises de décisions au niveau central. Le partage du pouvoir d'imposition - permettre aux administrations infranationales d'instituer leurs propres taux sur les matières imposables du niveau central, le partage de revenus basé sur formule, ou des subventions pour l'exécution d'un certain nombre de projets - sont compatibles avec cet objectif.

• Suffisance de revenus

  Les administrations infranationales doivent avoir suffisamment de revenus pour accomplir les tâches qui leur sont imparties.

• Équité

  Les fonds alloués doivent être en relation directe avec le besoin de revenus et inversement avec les recettes fiscales de chaque collectivité.

• Interventions régulières

  Le mécanisme des subventions doit clairement établir un calendrier d'intervention en faveur des administrations infranationales en publiant un plan quinquennal du financement disponible.

• Efficacité

  Les subventions doivent être conçues de manière à laisser les administrations infranationales le soin d'affecter les ressources aux différents secteurs ou aux différents types d'activités selon les besoins ressentis. Le système actuel de transferts dans certains pays comme l'Indonésie qui visent à financer les traitements du secteur public des niveaux inférieurs d'administration, ne favorise pas l'efficacité.

• Simplicité

  L'allocation de ressources aux administrations infranationales doit être basée sur des facteurs objectifs. Les formules les concernant doivent être facilement compréhensibles pour qu'elles ne favorisent pas uniquement ceux qui connaissent les rouages du système des subventions comme cela a l'air d'être le cas avec l'assistance au plan en Inde et au Pakistan.

• Incitation

  La conception proposée doit fournir une incitation à une gestion financière saine et doit décourager les pratiques inefficientes. Il ne devrait pas y avoir de transferts spécifiques pour financer les déficits des administrations infranationales.

• Respect des objectifs de l'administration versante

  La conception des subventions doit assurer que l'emploi des fonds par l'administration bénéficiaire est conforme aux objectifs de l'administration versante. Il faut un suivi approprié, une évaluation en commun de l'état d'avancement de l'activité concernée, une assistance technique ou un programme de transfert conditionnel avec contrepartie financière du bénéficiaire.

Les critères divers spécifiés ci-haut peuvent être incompatibles les uns avec les autres et par conséquent le donateur doit établir les priorités au niveau des facteurs divers quand il tente d'arrêter sa politique.