REPUBLIQUE DU MALI

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Etudes de Cas

L'auteur: Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture
Le contact: Jean Bonnal

Republique du Mali

Les appellations employees dans cette publication et la presentation de donnees qui y figurent n'impliquent de lat part des auteurs aucune prise de position quant au statut juridiqude des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorites, ni quant au trace de leurs frontieres ou limites.

A. Données générales sur le pays

Superficie	1.240.192 km²
Population (millions)	9,7
Taux de croissance démographique	3,2%
Taux d'urbanisation (1995)	27%
Densité (1995)	8 h/km²
PIB (1994) Milliards	US$ 1,94
PIB par habitant	US$ 200
Unité monétaire	Franc CFA
Budget de l'Etat	27% du PIB
Indicateur développement humain	0,229
Rang IDH (sur 174 pays)	171

Frontières, topographie et climat

Situé au Nord-ouest de l'Afrique, le Mali est enclavé entre l'Algérie au nord-est, le Niger au sud-est, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire et la Guinée au sud, et le Sénégal et la Mauritanie à l'ouest. La majeure partie du pays est constituée de plaines de faible altitude qu'interrompent par endroits des collines rocheuses. Le Sahara couvre le tiers nord du pays. Trois zones climatiques se succèdent du nord au sud: le Nord appartient à la zone saharienne; le delta intérieur du Niger s'étend dans la zone sahélienne semi-aride, où s'opère la transition entre le désert et la savane arborée; enfin, le Sud connaît un climat soudanien. Le climat du Mali en dehors des régions sahariennes est chaud et sec avec des températures moyennes comprises entre 24 et 32 C dans le Sud, qui s'élèvent au fur et à mesure que l'on progresse vers le nord. Les précipitations annuelles d'environ 1 400 mm dans le Sud tombent à quelque 1 120 mm à Bamako et à moins de 127 mm dans le Nord.

Caractéristiques et évolutions récentes du système politique

De 1968 à 1991, le Mali a été dirigé par un gouvernement émané d'un coup d'Etat militaire. Elu deux fois sans opposition, le président gouvernait en dictateur, s'appuyant sur le seul parti politique légal, l'Union démocratique du peuple malien (UDPM), fondé en 1979. Après son renversement, en mars 1991, un régime démocratique a été établi et les premières élections libres furent organisées un an plus tard. Ainsi, au cours des premiers mois de l'année 1992, une série d'élections, municipales, législatives et présidentielle ont eu lieu. Ces élections ont vu la victoire de l'Alliance pour la démocratie au Mali (ADEMA), qui remporta 76 sièges au Parlement sur un total de 129 sièges, et dont le candidat à la présidence fut également élu. Le Mali est aujourd'hui une république présidentielle, fondée sur la nouvelle constitution adoptée par référendum en janvier 1992, laquelle a organisé le multipartisme. Dans les termes de cette constitution, le président, élu pour une période de 5 ans, nomme un Premier ministre qui choisi les autres membres du Conseil de ministres. L'Assemblée nationale est formée par 129 députés élus eux aussi pour une période de 5 ans. Le Mali est divisé en sept régions administratives, auxquelles s'ajoute le district de la capitale, Bamako. Les plus grandes villes ont des maires et des conseils municipaux élus.

L'agriculture au Mali

L'économie malienne est essentiellement agricole mais les récoltes dépendent presque totalement des aléas climatiques et surtout des inondations du Niger et de ses affluents. L'agriculture occupait, en 1995, 73 %de la population active et contribuait pour 44 % au PIB. La majeure partie de la production provient de petites exploitations pratiquant une agriculture de subsistance. Les principales cultures vivrières sont le millet, le riz, le sorgho et le maïs. Les arachides, le coton et la canne à sucre sont cultivés pour l'exportation. L'élevage constitue une activité également très importante. En raison de la sécheresse, la végétation au Mali est rare. Avec l'augmentation rapide de la population, les besoins croissants en bois de combustion ont entraîné une déforestation à grande échelle.

Situation économique actuelle

Le Mali reste l'un des pays les plus pauvres du monde et il n'a cessé de s'appauvrir entre 1985 et 1993, avec une croissance annuelle négative de 1 % en moyenne tandis que sa dette extérieure brute était égale ou supérieure au PIB. Au mécontentement causé par la crise économique et à l'impopularité des plans d'ajustements structurels mis en œuvre à partir de 1981, s'ajoute une forte aspiration démocratique. En 1992, le nouveau président hérite d'une économie nationale en déconfiture. Il obtient l'assistance du FMI et le Parlement vote en septembre une loi favorisant la privatisation des entreprises publiques et renforçant le contrôle financier de l'Etat sur ces dernières. En septembre 1993, après avoir consulté les partis politiques et les syndicats, le gouvernement annonce une série de mesures destinées à réduire le déficit budgétaire. La dévaluation du franc CFA, en janvier 1994, et la mise en place d'une politique de rigueur, si elles ont permis de réduire les déficits publics, ont engendré une aggravation des conditions de vie de la population. En 1993 et 1994, le pays fut secoué par les manifestations de la jeunesse scolarisée. Des concertations régionales permirent de rouvrir les écoles et l'université et de ramener la paix sociale, nécessaire au redressement économique. Le nouveau régime a manifesté à chaque conflit sa volonté de résoudre la crise sociale par la négociation. Ses efforts pour renforcer la démocratie demeurent cependant menacés par la persistance des difficultés économiques. Le FMI a approuvé en 1995 l'octroi d'un troisième prêt annuel destiné à soutenir sa politique de stabilisation économique et de réformes structurelles. Depuis, la réforme du secteur public se poursuit, l'inflation reste modérée et la croissance se maintient. La faiblesse du secteur industriel et la fragilité du secteur agricole restent toutefois préoccupantes.

B. Processus de décentralisation en cours

Historique, objectifs et cadre juridique

Telle qu'elle est pratiquée au Mali depuis 1993, la décentralisation comporte, d'une part, la création de nouvelles collectivités territoriales (régions, cercles, communes) librement administrées par des conseils élus et, d'autre part, le recentrage de l'Etat sus ses fonctions régaliennes et le transfert des pouvoirs de décision vers le niveau régional. La privatisation et la libéralisation commerciale accompagnent ce processus, avec plus de force depuis 1992. Les communes créées par la loi de décentralisation devront décider par la suite de se regrouper en entités qui restent à définir. L'origine de la politique récente de décentralisation a été associée à la fois à une pression sociale liée au processus de démocratisation et aux recommandations des organisations internationales, notamment la Banque mondiale, dans le cadre des programmes d'ajustement structurel. Les objectifs fixés à la décentralisation étaient donc la démocratisation et la recherche de meilleures conditions pour le développement local, tout en améliorant la mobilisation locale de l'impôt. Pour mettre en œuvre cette politique, une Mission de décentralisation a été créée qui fut chargée de préparer et faire voter les lois et textes de la décentralisation, ainsi comme de suivre sa mise en application.

Fonctions, ressources et autonomie des entités décentralisées

Les régions, cercles et communes disposent, grâce au processus actuel de décentralisation, de nouveaux pouvoirs en matière de consultation, décision, exécution, contrôle et financement. Le financement des collectivités décentralisées est assuré par reversement d'une partie des taxes perçues, et autres taxes spécifiques. Il semblerait cependant que ces ressources soient à peine suffisantes pour assurer le fonctionnement des collectivités territoriales. Par ailleurs, le Ministère de l'administration territoriale et de la sécurité exerce une certaine tutelle sur les trois niveaux de gouvernement (région, cercles et communes) en ce qui concerne l'utilisation de ces ressources.

C. La décentralisation et le développement rural

Formes de la décentralisation et élaboration des politiques agricoles et de développement rural

La décentralisation en matière de développement rural a commencée en 1992 avec l'élaboration d'un schéma Directeur et l'ultérieure restructuration du ministère (1996-1997). Le processus a pris un certain retard du fait des inquiétudes du personnel qui redoute une compression d'effectifs et une perte de pouvoir. La décentralisation pour le développement rural combine une déconcentration forte des services de l'Etat avec une dévolution de pouvoir également importante aux organisations de la société civile. Dans le contexte de la privatisation, la délégation à des entités semi-publiques a été plutôt faible. En outre, la tendance actuelle s'oriente vers la fin des projets au profit des programmes capables de gérer des fonds qui répondent aux initiatives locales. Dans tous les cas, la région apparaît comme le niveau privilégié par la décentralisation au Mali. En conséquence, les modalités de planification du développement rural se sont modifiées radicalement, devenant essentiellement locales et régionales, avec des procédures remontantes de formulation. De ce fait, les politiques nationales ont commencé à intégrer une différentiation, certes modérée mais réelle, en fonction des régions. La participation des populations dans l'élaboration des politiques est faible pour l'instant mais elle est appelée à se développer. En effet, il est prévu que les communes commencent à planifier leurs actions à long terme et à court terme, l'ensemble remontant pour fournir des plans et programmes locaux, régionaux et nationaux. La coordination des interventions que cela suppose n'a pas encore atteint un niveau adéquat. Toutefois on observe en ce qui concerne les équipements et infrastructures ruraux un amorce de coordination entre, d'une part, les niveaux national et régional et, d'autre part, les bailleurs de fonds qui souhaitent voir jouer un rôle important aux niveaux régional et communal.

Les services d'appui à l'agriculture et la décentralisation

En matière des principaux services d'appui a l'agriculture, le modèle malien est spécifique dans la mesure où le pays dépend dans une grande mesure de l'aide externe. Ainsi si la définition des politiques liées aux services à l'agriculture est une responsabilité exclusive du niveau national, il n'en va pas de même pour le financement de ces services. Les partenaires extérieurs partagent avec le niveau national le financement des programmes de formation, vulgarisation, recherche et crédit, et avec les trois niveaux de gouvernement le financement des programmes d'irrigation. Il n'y a qu'en matière d'inputs que la responsabilité du niveau national soit totale du point de vue de leur financement et de la définition des politiques. D'un autre côté, si l'on analyse la situation des services à l'agriculture du point de vue de leur offre, les conséquences de la politique de privatisation sont notables puisque le secteur public n'a le rôle prépondérant qu'en matière de vulgarisation et recherche, et partage ce rôle avec le secteur privé et les ONG pour la formation. Plus frappant encore, le secteur public ne joue aucun rôle dans la fourniture de crédit, inputs et irrigation. Le crédit est fourni par le secteur privé, les ONG et les organisations de producteurs; les inputs par le secteur privé et les organisations de producteurs; et l'irrigation par le secteur privé, les ONG, les organisations de producteurs et les villages.

Politiques d'accompagnement, contraintes et évaluation sur le processus de décentralisation

Le Mali a mis en œuvre un paquet global de politiques d'accompagnement à la décentralisation, qui comprend des mesures pour diffuser l'information sur le processus, des programmes de formation aux services techniques, collectivités territoriales et population, ainsi que l'appui aux organisations des producteurs. Il reste toutefois que la principale contrainte s'exerçant sur la poursuite de la décentralisation est en rapport avec la faiblesse du niveau local de gouvernement. Son renforcement ne manquera pas de poser à son tour des nouvelles contraintes liées à l'absence des cadres de concertation et de coordination entre les interventions des différents niveaux de gouvernement.

Perspectives d'avenir

Très probablement, le Mali devra approfondir à l'avenir le volet institutionnel de son programme de décentralisation afin de pallier à l'ensemble des contraintes identifiées ci-dessus.